Госзакупки ставят под общественный контроль
12 июля 2013, 11:14
Вологодская область вошла в число шести российских регионов, в которых реализуется пилотный проект по внедрению элементов федеральной контрактной системы (ФКС), и прежде всего, одного из главных ее принципов - общественного обсуждения крупных государственных и муниципальных закупок. На минувшей неделе эта тема рассматривалась в Вологде на специальном совещании «Обеспечение публичности информации по вопросам планирования закупок» с участием первых лиц областного правительства, общественности и авторов нового закона о ФКС.
Смена караула
Разработчики ФКС - эксперты Высшей школы экономики и Экспертного совета при Правительстве РФ по вопросам совершенствования госзакупок - постарались убедить региональные власти и представителей общественности в том, что гласность при реализации госзаказа позволит повысить его эффективность и сэкономить бюджетные средства. Те, в свою очередь, высказывали сомнения в том, хватит ли у общественников профессионализма, чтобы оценить параметры и целесообразность той или иной госзакупки, и не превратится ли при этом сам принцип общественного контроля в профанацию, а организации-заказчики не столкнутся с лавиной обращений граждан, на которую придется как-то реагировать.
Итак, с 1 января 2014 года вступает в силу Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», который придет на смену действующему закону о госзаказе № 94-ФЗ. О необходимости изменения механизма госзакупок власти, бизнес, представители экспертного сообщества говорят уже давно. С момента принятия 94-ФЗ в 2005 году его не критиковал разве что только ленивый. Главная претензия к этому закону - при проведении конкурсных процедур основным критерием выступает цена товара или услуги, при этом качество и другие характеристики, как правило, не играют сколь-либо существенной роли. Отсюда - кто предложил более низкую стоимость или, другими словами, демпингнул, тот и выиграл контракт. На практике это выливалось в некачественное детское питание и лекарства, в срывы строительства жилья и так далее. Кроме того, должностные лица могли составить условия контракта так, что торги выигрывали только «свои» фирмы, а малый и средний бизнес оказывался в результате отлученным от госзаказа. Ряд экспертов признали эту сферу одной из самых коррупционноемких. Подтверждением чему стали данные Счетной палаты, которая оценила ежегодные злоупотребления при проведении госзакупок в триллион рублей. Справедливости ради приведем и другие цифры. По данным Федеральной антимонопольной службы, только с 2005 по 2011 год при проведении госзакупок удалось сэкономить порядка 1,5 триллиона рублей. Тем не менее власть и бизнес были единодушны: закон надо менять.
В ноябре 2010 года Дмитрий Медведев, занимавший в то время пост главы государства, поручил разработать новый законопроект. Этим одновременно занялись ФАС и Минэкономразвития. Но ведомства не пришли к единому мнению. И в результате антимонопольная служба усовершенствовала 94-ФЗ, а министерство разработало федеральную контрактную систему. Осенью 2011 года на совещании в Правительстве РФ под председательством Владимира Путина верх одержала ФКС. В апреле нынешнего года закон был принят Государственной Думой. Как отмечают эксперты, за прошедшие два года в законопроект было внесено несколько сотен поправок, в результате чего он недалеко ушел от пресловутого 94-ФЗ. Получился эдакий компромиссный вариант между предложениями ФАС и Минэкономразвития. Но существенные изменения в механизме проведения госзакупок все же появились.
- Заказчик по действующему 94-ФЗ несет ответственность только за проведение процедур закупки товаров и услуг. Если никаких нарушений не выявлено, торги признаются состоявшимися. Главное изменение, которое вводит федеральная контрактная система, - контроль за госзакупками на всех этапах от планирования до реализации, - поясняет эксперт Высшей школы экономики Вероника Джужома.
В «пилотном» режиме
Другое принципиальное нововведение - общественное обсуждение крупных закупок.
Что это означает? Общественные объединения, движения, ассоциации, политические партии, а также рядовые граждане смогут направлять заказчикам запросы о предоставлении информации о закупках, осуществлять независимый мониторинг и оценку их эффективности, хода исполнения контрактов, а в случае выявленных нарушений или несоответствий - обращаться в правоохранительные органы или в суд. Предметом обсуждения станут целесообразность закупки, соответствие документации требованиям российского законодательства, обоснованность начальной цены контракта.
Другими словами, теперь общественникам предстоит взять на себя роль, которую пока выполняют некоторые блогеры и журналисты, обнародовавшие зачастую скандальные факты того, как какое-либо ведомство или казенное учреждение приобретает за счет бюджетных средств, допустим, предметы роскоши, дорогую мебель, автомобили или «золотую» сантехнику.
- Новый закон предусматривает, в частности, что отдельные крупные закупки без предварительного общественного обсуждения в принципе не могут быть проведены. Второй момент: для общественных контролеров предоставлены беспрецедентные полномочия, поскольку законом предусматривается, что закупка может быть отменена по результатам проведения общественного контроля. Или же по результатам обсуждения могут быть внесены изменения в конкурсную документацию, - отмечает Виктория Джужома.
Новый 44-ФЗ о федеральной контрактной системе предусматривает процедуру общественного обсуждения крупных контрактов стоимостью свыше 1 миллиарда рублей. Вологодская область пошла в этом направлении дальше (федеральное законодательство это не запрещает), существенно снизив ценовую планку.
- Вологодская область пошла дальше, посчитав, что 1 миллиард рублей - это достаточно высокая планка, и в апреле нынешнего года вышло постановление правительства Вологодской области, которое установило, что общественному обсуждению подлежат все государственные закупки стоимостью свыше 100 миллионов рублей, - отметил председатель Комитета госзаказа Александр Торопов.
Более того, если в целом по стране ФКС заработает с 1 января 2014 года, то Вологодская область стала одной из шести пилотных площадок для апробации новой системы госзакупок и, в частности, общественного обсуждения. Проект курируется Экспертным советом при Правительстве РФ по вопросам совершенствования госзакупок и государственных инвестиций и Высшей школой экономики.
Так, в мае были проведены общественные обсуждения закупок стоимостью более 2 миллиардов рублей на выполнение работ по содержанию автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения на территории районов Вологодской области.
5 июля была объявлена первая закупка стоимостью свыше 100 миллионов рублей, по которой также проводилось общественное обсуждение. Предмет контракта электронного аукциона - поставка каменного угля на отопительный период 2013-2014 годов для 39 заказчиков области (администраций сельских поселений, детских домов, интернатов). Цена контракта - 393,9 миллиона рублей.
- Надеюсь на то, что новый закон о федеральной контрактной системе позволит более эффективно контролировать государственные и муниципальные закупки, проводить их гласно и открыто, сэкономив при этом бюджетные ресурсы. Очень надеюсь, что внедрение нового федерального закона позволит снизить затраты бюджета на 20-30%. И соответственно, публичное обсуждение и контроль позволит нам осуществлять эти закупки под конкретные нужды заказчиков в указанные сроки, - считает губернатор Олег Кувшинников.
Атомный ледокол или флотилия резиновых лодок?
Безусловно, гласность, открытость и прозрачность при проведении госзакупок - это важно и правильно. Но как эти благие намерения реализовать на практике? Где взять столько общественников-профессионалов, способных разобраться в хитросплетениях конкурсной документации, чтобы общественное обсуждение велось конструктивно и не превратилось в болтологию, а самое главное, чтобы от всего этого был должный эффект?
- Новый федеральный закон подразумевает не только профессионализацию заказчиков, но и общественных контролеров. Поскольку для человека, не погруженного в определенную тему, очень сложно разобраться с первого раза в тех нюансах, которые предлагаются для общественного обсуждения, - предупреждает Вероника Джужома.
Эксперт рассказала о том, что в пилотном проекте по общественному обсуждению госзакупок принимают участие не только регионы, но и «Росатом», который планирует построить первый после развала СССР атомный ледокол. Контракт этот достаточно крупный и, судя по всему, должен быть вынесен на суд общественности. Так вот, специалисты этой госкорпорации пока не знают, как реагировать, если вместо ледокола граждане порекомендуют им осваивать Северный морской путь, скажем, с помощью флотилии резиновых лодок.
- Конечно, мы не считаем, что каждый гражданин должен решать, нужен ли нам атомный флот, гособоронзаказ или нет, но закупки бытового характера, особенно для социальной сферы, строительства инфраструктуры, дорог должны решаться с участием общественности. Закон не говорит о том, что заказчик должен всегда и беспрекословно слушаться. Он должен слушать и давать ответ, чтобы общественники могли адекватно реагировать,- говорит Вероника Джужома.
Вопрос, как реагировать на обращения общественности - не праздный, особенно для организаций-заказчиков. Не превратятся ли электронные площадки для проведения торгов в своего рода интернет-форумы, на которых любой желающий может высказаться по поводу той или иной госзакупки по делу и без него? И нужно ли организатору аукциона реагировать на каждую такую реплику?
- Заказчик проводит общественное обсуждение, на которое готовит заключения и решает, учесть или не учесть предложения общественности. Если он их не учитывает, то должен аргументировать свое мнение. Заказчик не обязан слушаться общественников, но отмахиваться от их мнения тоже не может, - не очень внятно отвечают на это эксперты.
Впрочем, по их словам, проект не зря назван пилотным, чтобы на конкретных примерах выработать механизмы такого конструктивного взаимодействия властей и общественных организаций при проведении государственных и муниципальных закупок. К слову, законодательство предусматривает с 2016 года выносить на общественное обсуждение муниципальные контракты свыше 10 миллионов рублей, на уровне городских округов - при минимальной начальной цене контракта в 5 миллионов, а на уровне сельских поселений - более 1 миллиона рублей.
- Обольщаться, что с 1 января 2014 года проблем в сфере госзаказа не останется, особо не стоит. Это связано прежде всего с тем, что системная апробация закона о ФКС в целом не проводилась. Второй момент заключается в том, что на уровне правительства России до сих пор не приняты положения, и от этого во многом зависит, каким быть закону на практике, - признаются эксперты.
Централизация закупок
На недавней сессии Законодательного Собрания области губернатор обратился к депутатам с бюджетным посланием, в котором определил основные принципы формирования региональной казны на 2014 - 2016 годы: программность, сбалансированность, открытость и оптимизация расходов, в том числе и на госзакупки.
В этой связи еще осенью 2012 года Олег Кувшинников поручил подготовить предложения по формированию областной структуры государственного муниципального заказа с механизмом контроля: от начальной цены до конечного результата закупки. Другими словами, начался переход к централизованной системе закупок.
- На сегодняшний день мы завершили кампанию по централизованной закупке продуктов питания для социальной сферы на третий квартал. На первом этапе в этот процесс оказались включены заказчики Вологды и Череповца. Объемы и стоимость контракта увеличилась в 6 раз - до 33 миллионов рублей, экономия по результатам конкурсных процедур также увеличилась в шесть раз - до 22%. Можно говорить о том, что эксперимент удался. Считаю, что централизация позволит увеличить конкуренцию, постепенно уйти от сговора крупных производителей, сделать торги более открытыми, максимально увеличить поставки продукции местных производителей, - так Олег Кувшинников прокомментировал первые итоги перехода Вологодской области на систему централизованных государственных закупок.
Мнение представителей общественности
Владимир Старцев, председатель «Клуба деловых людей»:
«Когда на год будет опубликован весь объем конкурсов, это какой надо создать штат экспертов, чтобы все это осмыслить, проверить и рассмотреть? Либо они просто захлебнутся и в таком случае компетентного обсуждения не будет. Вопрос остается открытым. Мы сейчас, по сути, отказались от применения новых технологий и материалов. У нас почему таджики везде работают? Главный критерий 94-ФЗ - как можно дешевле. Не учитываются эксплуатационные характеристики, тем самым мы препятствуем развитию науки. Пока не совсем понятно, как новый закон будет решать эти моменты».
Сергей Башкиров, представитель ВГОО «Центр общественных инициатив»:
«Концепция 94-ФЗ устарела и сегодня надо переходить на новые принципы. ФКС - это как раз формирование нового правового поля, в котором возможности для коррупции, неэффективного расходования бюджетных средств станет значительно меньше. Первое - новый 44-ый федеральный закон ориентирован на результат. Кроме того, в этом законе четко прописаны механизмы обеспечения прозрачности расходования средств. Первое - это планирование закупок.
И второе - общественный контроль. С точки зрения общественных организаций, это, наверное, самое ценное. Поскольку в рамках 94-ФЗ этого механизма не было. И блогеры вытаскивали скандальные факты, порой используя их в политических целях. После чего власть обращала внимание на проблемы, возникающие в рамках действующей системы госзакупок. Сейчас создается институт гражданского контроля, правовые условия для функционирования общественных советов. Это и участие в закупочных комиссиях, и право запрашивать документацию и направлять рекомендации. И заказчики будут вынуждены с этим считаться. Что, в конечном итоге, должно привести к улучшению результатов госзакупок. И в этом большой плюс нового 44-го федерального закона. В Вологодской области мы должны сейчас отработать этот механизм. И я уверен в том, что вся активная общественность включится в этот процесс».
Алексей ТРЕТЬЯКОВ